اشکالات ساختاری صنعت برق در ایران
در قسمت قبل راجع به چالش هایی که به طور عام فراروی صنعت برق ایران است سخن به میان آمد. اما در این بخش سعی بر آن است که صرفاً به چالشها و مشکلاتی که مستقیماً گریبانگیر ساختار صنعت برق ایران میباشد، پرداخته شود.
- جداسازی عمودی ارکان صنعت برق
با وجود تلاش های صورت گرفته، میتوانگفت که صنعت برق ایران همچنان در مراحل ابتدایی اصلاحات خود قراردارد چرا که جداسازی عمودی ارکان صنعت که خود یکی از مهم‌ترین و تأثیرگذارترین اقدامات در اصلاحات ساختاری صنایع برق به شمار می‌آید، در رویکرد اصلاحات صنعت برق در ایران کم‌رنگ است. به عبارت دیگر ارکان صنعت برق یعنی تولید، انتقال و توزیع هیچ‌گاه تحت یک فرایند تفکیک ساختاری قرارنگرفته‌اند تا از طریق واگذاری، مدیریت و مالکیت این ارکان از یکدیگر جدا شود. با این حال پس از تفکیک بهعملآمده و استقلال صنعت برق از آبفا، سعیشدهاست تا از طریق تأسیس شرکت‌ها و سازمان‌هایی که تصدی بخشی از فعالیت‌های زنجیره تأمین برق را عهده‌دار می‌شوند، نوعی از تفکیک وظیفه‌ای ارکان در صنعت برق تحققیابد. لازم به ذکر است که تأسیس دو نهاد شرکت مدیریت شبکه برق ایران و هیأت تنظیم بازار که به ترتیب متناسب با ایفای نقش دو نهاد مهم و تأثیرگذار«اپراتور سامانه»و«تنظیم‌گر بازار»تأسیس شده‌اند از منظر انطباق با الگوی بهینه اصلاحات صنایع برق اندکی پیش از موعد به نظر می‌رسند. از سوی دیگر عدم تشکیل بازار رقابتی در این مرحله سبب شدهاست تا هیأت تنظیم بازار نقش یک»تنظیم‌گر بازار»را به دقت ایفا نکند و در حال تمرین وظایف آتی خود باشد(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ :۷۱).
- جداسازی ناحیه‌ای صنعت
جداسازی ناحیه‌ای صنعت برق و انتقال مالکیت دارایی‌های تولید و توزیع از طریق تفکیک ساختاری نواحی و تأسیس شرکتهای برق منطقهای، رویکرد نه‌چندان غیرمتعارفی است که جایگزینی آن با تفکیک عمودی ارکان صنعت سبب شده تا اصلاحات صنعت برق در ایران بهویژه از حیث اصلاحات ساختاری، متفاوت از سایر کشورها به نظر برسد. البته تأسیس شرکتهای توزیع نیروی برق و همچنین شرکتهای مدیریت تولید در ذیل شرکتهای برق منطقهای و انتقال تصدی‌های توزیع و تولید به آن ها را می‌توان نشانی از جداسازی عمودی ارکان صنعت دانست که به دلیل منطقهای بودن و همچنین تفکیک‌های وظیفه‌ای صورت گرفته، شکل صحیحی از آن را نشان نمی‌دهند(همان منبع).
- جداسازی افقی اجزای صنعت
در فرایند اصلاحات ساختاری صنعت برق در ایران، هیچگونه نشانه‌ای از تفکیک افقی اجزا مشاهده نمی‌شود، در حقیقت عدم بروز صحیحی از تفکیک عمودی ارکان صنعت و اتخاذ رویکرد تفکیک ناحیه‌ای صنعت سبب شدهاست تا بستر مالکیتی لازم برای تفکیک افقی در ذیل هریک از ارکان استقلال یافته، به‌وجود نیاید(همان منبع).
- رقابتینبودن بازار برق ایران
بازار برق ایران هنوز فاقد ویژگیهای یک بازار رقابتی است. با توجه به جدول۲-۲ ملاحظه می شود که آنچه مسلم است این است که شرکت برق منطقهای تهران با توجه به سهمی که از تولید در اختیار دارد، پتانسیل اعمال قدرت بازار را داراست که این امر سبب بروز رفتارهای غیررقابتی در بازار برق کشور خواهدگردید(ناظمی و همکاران، ۱۳۹۰ : ۴۶).
جدول۲-۲ . سهم بازار تولیدکنندگان در بازار برق ایران، سال ۱۳۸۸
|
بدون تولید برقآبی سهم(درصد) |
با تولید برقآبی سهم(درصد) |
شرکتهای برق منطقهای و آب و برق خوزستان |
| ۶/۷ | ۵/۶ | آذربایجان |
| ۲/۹ | ۹/۷ | اصفهان |
| ۶ | ۵ | باختر |
| ۶/۲۱ | ۷/۱۸ | *تهران |
| ۵/۱۰ | ۸/۸ | خراسان |
| ۱/۷ | ۲۱ | سیستان |
| ۲/۲ | ۹/۱ | غرب |
| ۱/۳ | ۶/۲ | فارس |
| ۴/۴ | ۷/۳ | کرمان |
| ۱/۴ | ۶/۳ | گیلان |
| ۵/۵ | ۶/۴ | مازندران |
| ۸/۵ | ۸/۴ | هرمزگان |
| ۷/۱ | ۴/۱ | یزد |
منبع : آمار تفصیلی صنعت برق ایران، تولید نیروی برق سال ۸۸ (برگرفته از ناظمی و همکاران،۱۳۹۰)
ضمناً مصدقی(۱۳۸۷ : ۳۴) معتقد است که «بسیاری از مطالب ذکرشده در اساسنامه بازار برق ایران ممکن است تفاوت هایی را با واقعیت داشته باشند». وی برخی از واقعیت های بازار برق ایران را به طور خلاصه به صورت زیر برشمرده است :
- در حال حاضر دولت خریدار و فروشنده عمده برق است؛ بعد از ابلاغیه اصل۴۴مبنی بر خصوصیشدن بخش تولید و توزیع برق، انتظار میرفت که دولت با ایجاد تحولاتی، جاذبههای لازم را برای حضور بخش خصوصی ایجادکند، اما متأسفانه تاکنون هیچگونه تحول مثبتی از جانب دولت در بازار برق به وجود نیامدهاست.
- مشکل بازار برق کشور، نبود استراتژی کلان بازار در صنعت برق است؛ به همین علت، شاهد بیبرنامگیها و سایر نواقص در بازار هستیم.
- بازار برق ایران بستر لازم را برای حضور بخش خصوصی فراهمنکردهاست؛ به همین دلیل بازار برق، رقابتی نبوده، بلکه یک بازار انحصاری است.
- مشارکتندادن بخش خصوصی در تعیین قیمت برق؛ بهرغم اینکه دولت خواستار مشارکت بخش خصوصی است، لیکن زمینه دخالت بخش خصوصی در تعیین قیمت برق را فراهمنمیکند.
- نوسانات قیمت انرژی به میزان فرکانس و سلامت توزیع بستگی دارد. سیستم توزیع برق ایران بسیار قدیمی بوده و مستلزم نوسازی است. فرسودگی شبکه توزیع، تلفات ۳۵%برق تولیدی را به همراه دارد که این امر در قیمت تمامشده برق کاملاً مؤثر است(در سراسر جهان، تا ۵%تلفات برق امری طبیعی است) و باید با نوسازی شبکهی توزیع، تلفات برق را به حداقل رساند.
با توجه به مطالب مذکور، از یک سو تلاش های صورت گرفته به منظور آزادسازی صنعت برق و تجدیدساختار آن قابل توجه است و از سوی دیگر، کاستیها، اشکالات و نقاط ضعف این صنعت و هزینههایی که برای رفع این نواقص تحمیلشده و خواهدشد غیرقابل انکار میباشد. حال، با توجه به ساختار فعلی صنعت برق کشور، مزایای حاصل از تجدید ساختار و نیاز به وجود پیشزمینه های لازم جهت تحقق این امر، باید دید که آیا حقیقتاً لزوم تداوم استراتژی های تجدید ساختار صنعت برق ایران و اصرار بر آن به عنوان یک ضرورت، احساس می شود؟به عبارتی، آیا صنعت برق کشور بایستی مسیر رفته در جهت تجدید ساختار را ادامهدهد و یا باید این مسیر طیشده را بازگردد؟حتی شاید گزینه سومی نیز در میان باشد و آن توقف در نقطه فعلی است که نه نیاز به تداوم را لازم میداند و نه بازگشت به گذشته را. به هر جهت هر تصمیمی که گرفتهشود می تواند صنعت برق کشور را عمیقاً متأثر سازد چرا که چنین تصمیماتی قطعاً استراتژیک بوده و ویژگیهای خاص تصمیمات استراتژیک(ویژگی قفلشوندگی، لزوم تخصیص مقادیر زیادی از منابع و غیره) را به همراه خواهندداشت. این پژوهش با مطرحساختن چنین سؤال چالشبرانگیز و حائزاهمیتی و تلاش در جهت پاسخ به آن، بیشک می تواند فانوسی باشد در تاریکی و چراغراهنمایی باشد برای تصمیمگیرندگان اصلی این صنعت مادر که به میزانی هرچند اندک آنان را در زمینه اتخاذ یک تصمیم صحیح و بهصرفه یاری دهد.
۲-۲-۲-۱-۳٫شرکتیسازی
آخرین اقدام در جهت اجرای اصلاحات ساختاری، شرکتیسازی است. مؤسسهی برنامه همکاری مدیریت بخش انرژی[۱](۱۹۹۹ : ۳۰) این اقدام را متداولترین و در عین حال آسانترین گام در فرایند اصلاحات صنعت برق برمیشمرد؛ چرا که کمترین تلاش و تعهد را از سوی مقامات دولتی میطلبد. در فرایند شرکتیسازی، تسهیلات و خدمات عمومی میتوانند از طریق انجام معاملات آزاد با دولت، به طور مؤثری به صورت شرکت درآیند. این امر از طریق جداسازی کامل بین کنترل و مدیریت وظایف و عملیات مربوط به این خدمات حاصل می شود. شرکتیسازی مستلزم انتقال مالکیت از ادارات و وزارت خانههای دولتی به شرکتهای وابسته به آنها(شرکتهای عمومی یا شرکتهای سهامیعام) است. بدینترتیب سازمانهای جدید، یکپارچه شده و داشتن موجودیت مستقل به آنها این امکان را میدهد که سیاستهای مالی و استخدامی خود را خود تنظیم نماید. جداسازی کامل دولت از خدمات عمومی نهتنها بهرهوری را افزایش میدهد بلکه منجر به مقابله مؤثرتری با قدرتهای بازار خواهدگردید؛ ضمناینکه نخستین گام در جهت خصوصیسازی به شمارمیآید؛ اگرچه که الزاماً به این امر منتج نمی شود(استین[۲]، ۱۹۹۵ : ۱۰۰).
۲-۲-۲-۲٫اصلاحات در قانون
دومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در قانون است. اگر تاریخچه صنعت برق را مورد بررسی قراردهیم خواهیمدید که این صنعت در ابتدا شامل یک بازار رقابتی غیردولتی بود که عملکرد آن بهتدریج با شکست مواجهگردید و پس از آن تحت مجموعه ای از مقررات دولتی سفت و سخت و سنتی قرارگرفت. با گذشت یک دوره زمانی که این مقررات دولتی نیز در برخی کشورها به خودی خود به شکست انجامید صنعت برق آماده اعمال یک سری اصلاحات قانونی گردید(تومین[۳]، ۱۹۹۸ : ۸۲۹) که این اصلاحات، راه را برای رقابت در سطوح عمدهفروشی و خردهفروشی فراهمآورد و سبب شد تا کشورهای گوناگون اصلاحات قانونی را به منظور دستیابی به کارایی بیشتر در صنایع برقشان، در پیش گیرند(هاتوری و تی سوتسوی، ۲۰۰۴ : ۸۲۳).
۲-۲-۲-۲-۱٫مؤلفه های اصلاحات در قانون
۲-۲-۲-۲-۱-۱٫قانونزدایی
قانونزدایی به معنای حذف یا تسهیل قوانین، مقررات، و یا کنترلهایی است که یک صنعت در چهارچوب آنها فعالیت می کند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴) و به عنوان راهی جهت بهینهسازی عملکرد اقتصادی کشورهای توسعهیافته درنظرگرفته می شود(ویلیامز و قنادان[۴]، ۲۰۰۶ : ۸۲۰). هدف از پیادهسازی این فرایند، ایجاد رقابت در صنعت برق است که اغلب با جداسازی بخشهای اصلی این صنعت همراه است(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴).
۲-۲-۲-۲-۱-۲٫قانونگذاری(تجدید مقررات)
به طورکلی سه شیوه اصلی قانونگذاری به منظور توصیف قلمرو آن در هر مدل سازمانی معرفی شدهاست :
- مدل تسهیلکننده : در این مدل، دولت شرایطی را برای عملکرد صنعت برق وضع می کند.
- مدل ابتکاری : دولت، صنعت برق را تشویق می کند تا خود مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد.
- مدل اجباری : دولت، صنعت برق را وادار می کند تا مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد(آرنتسن و کینک[۵]، ۱۹۹۶ : ۵۴۸).
در این پژوهش، معنای قانونگذاری، ایجاد و تدوین قوانین و مقررات جدیدی است که به منظور حفاظت از منافع مصرف کننده در نظر گرفته می شود. به بیان دیگر، مفهوم این عبارت، طراحی و پیادهسازی روشهای نظارتی در مورد نهادهایی است که پس از تجدید ساختار به صورت تنظیمی و تحت نظارت باقیمیمانند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴). نهاد قانونگذار میکوشد در بازار عمدهفروشی با سوءاستفادههای ضدرقابتی از قدرت بازار مقابله نماید. وظیفه این نهاد در بازار خردهفروشی نیز ایجاد توازن میان منافع عرضهکنندگان و مصرف کنندگان است (منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).
۲-۲-۲-۳٫اصلاحات در مالکیت
سومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در مالکیت است.
۲-۲-۲-۳-۱٫مؤلفه های اصلاحات در مالکیت
۲-۲-۲-۳-۱-۱٫خصوصیسازی
همانطور که پیش از این نیز گفتهشد خصوصیسازی به مجموعه ای از اقدامات گفتهمی شود که در قالب آن، سطوح و زمینه های گوناگون کنترل، مالکیت و یا مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپردهمی شود(آذر و همکاران، ۱۳۹۰ : ۳۱). لازم است که خصوصیسازی تحت مالکیت‌های پراکنده و متعدد تحققیابد چراکه بعید به نظر میرسد واحدهایی که از مالکیت یکسانی اعم از دولتی یا خصوصی برخوردار باشند، بتوانند به رقابت جدی با یکدیگر بپردازند(منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).
تا اینجای کار، در این پژوهش، کلیه ارکان اصلی اصلاحات صنعت برق به همراه مؤلفه های تشکیلدهنده آنها از نظرگذرانده شد و صنعت برق ایران نیز مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرارگرفت و از تجارب کشورهای مختلف درخصوص تجدیدساختار صنعت برقشان سخن به میان آمد. بنابراین محقق در این فصل به سه هدف عمده خود یعنی«مشخص نمودن مراحل لازم جهت تجدید ساختار صنعت برق»، «بررسی تجارب کشورهای مختلف درخصوص تجدید ساختار صنعت برق آنها»و نیز«بررسی و توصیف ساختار فعلی صنعت برق ایران و سیر تجدید ساختار آن»جامه عمل پوشانید.
۲-۳٫ پیشینه تجربی
از میان تحقیقات متنوع داخلی و خارجی که از سوی محقق مورد مطالعه قرار گرفت، تحقیقی یافت نشد که به بررسی لزوم تداوم استراتژی های تجدید ساختار صنعت برق در ایران و یا در کشورهای مختلف جهان پرداختهباشد. در عین حال، مطالعات نشان میدهد که از دهه ۱۹۹۰ کشورهای متعددی در سراسر جهان گامهایی را در جهت اجرا و پیادهسازی اصلاحاتی در صنعت برق خود برداشتهاند و با وجود اینکه عوامل حیاتی تجدید ساختار و اصلاحات در اقتصادهای مختلف متفاوت است، اما محتوای این اصلاحات در سطحی گسترده مشابه میباشد(راجان و رام،۲۰۰۰ :۹۳). در راستای این اصلاحات، تحقیقات گوناگونی نیز صورت گرفته که در ادامه به برخی از آنها اشاره شدهاست.
۲-۳-۱٫ پژوهشهای خارجی
زارنیکا(۲۰۰۵) در مطالعهای با عنوان«مروری برتلاش برای تجدید ساختار بازار برق تگزاس»به بررسی فعالیتهایی که در طول۲۱ماه نخست تجدید ساختار بازار عمدهفروشی و خردهفروشی برق تگزاس انجامگرفته پرداخته و معتقد است که چالشهای بسیاری پیش روی این کار قراردارد و در آینده مشخص خواهدشد که آیا طراحی یک بازار رقابتی برق منجر به کاهش هزینهها و افزاش حق انتخاب مشتریان میگردد یا خیر. در ادامهی این مطالعه، وی به همراه ویتورت تحقیق دیگری را در سال ۲۰۰۶ انجام داد. آنها به این نتیجه رسیدند که تجدید ساختار برق در تگزاس هنوز در خصوص کاهش قیمت برق مصرفی برای ساکنین این شهر به نتیجه خاصی نرسیدهاست.
در پژوهشی که توسط کامراسکن و همکاران[۷] در سال ۲۰۰۵ و با موضوع«ساختار بازار در صنعت برق آمریکا : دیدگاهی بلندمدت» صورتپذیرفت ساختار بازار برق در صنعت برق آمریکا از سال۱۹۷۰تا سال۲۰۰۰ مورد بررسی قرارگرفت. نخست، این پژوهشگران با بهره گرفتن از رویکرد واریانس برآوردی[۸]دریافتند که در آغاز دهه۱۹۸۰، بازار برق به سمت عدمتمرکز بیشتر روی آورد. این روند با تغییراتی جزئی، در دهه ۱۹۹۰نیز ادامهداشت. سپس، آنان به کمک مدل ساختاری، شاخص لرنر در صنعت برق آمریکا را برای بخشی از دوره مورد مطالعه تخمین زدند که رویکرد لرنر نیز نتایج حاصل از به کارگیری رویکرد واریانس برآوردی را به طور کامل تأییدکرد. به طورخلاصه میتوانگفت که ظاهراً تغییرات در صنعت برق آمریکا تا پیش از دهه۱۹۹۰-عمدتاً تغییرات تکنولوژیکی آمیخته با قانونزدایی نسبتاً کم- تأثیرات عمیقتری نسبت به تغییرات اخیر داشتهاست. بنابراین ایجاد بازارهای برق نباید به عنوان یک نوآوری افراطی تلقی شود. ضمناً این پژوهشگران معتقدند که صنعت برق آمریکا به تغییرات بلندمدتی در ساختار بازار خود نسبت به تلاش در جهت ایجاد بازارهای رقابتی عمدهفروشی نیازمند است.
هاس و اوئر(۲۰۰۶) در مطالعه ای، پس از بررسی و تجزیه و تحلیل بسیاری از بازارهای برق آزادشده بهویژه در غرب اروپا به این نتیجه رسیدند که رقابت مؤثر در بازارهای برق اصلاحشده تنها زمانی تحقق مییابد که پیشنیازهای زیر رعایتگردند :
۱) جداسازی شبکه از تولید و عرضه؛ ۲) قانونزدایی از قیمت عمدهفروشی؛ ۳)فراهمسازی ظرفیت کافی برای انتقال برق به منظور ایجاد یک بازار برق رقابتی و نیز دسترسی بدون تبعیض به شبکه؛ ۴) ایجاد ظرفیت اضافه تولید از طریق تعداد زیادی از مولدهای برق که با یکدیگر در رقابتاند؛ ۵) برقراری روابط پایدار بین بازارهای نقدی کوتاهمدت و ابزارهای مالی بلندمدتی که بازرگانان به کار میگیرند تا از طریق آن فراریت قیمت در بازارهای نقدی را مدیریت نمایند؛ ۶) اعمال سیاستهایی جهت کاهش دخالتهای دولت که منجر به خصوصیسازی خواهدشد. این محققان اظهار میدارند که فقدان هریک از پنج سیاست اول می تواند به بروز بازارهای انحصاری یا چندقطبی منتجشود که در این صورت عملکرد کارایی نخواهندداشت.
لی و آن(۲۰۰۶) در تحقیقی با عنوان«بازبینی تجدید ساختار صنعت برق: مطالعهموردی کره» چنین عنوان می کنند که ایجاد اصلاحات در صنعت برق کره بسیارمناقشهبرانگیز است به گونهای که با عوض شدن دولتها و روی کارآمدن نخستوزیران جدید، این اصلاحات یا تغییر می کنند و یا به دست فراموشی سپردهمیشوند.
با همه این اوصاف، تجدید ساختار صنعت برق کره بالاخره در سال ۲۰۰۴مورد بازبینی قرارگرفت. اخیراً یک تیم مطالعاتی مشترک به نام «کمیته سه جانبه» تشکیلیافته که دیدگاه های مقایسهای در خصوص اصلاحات صنعت برق را منعکس می کند. این دیدگاه ها در جدول۲-۳خلاصه شدهاست. ضمن اینکه از یک سو طرفداران اصلاحات در این کشور معتقدند که برق نیز مانندکالاهای معمولی می تواند مورد تهدید قرارگیرد و به راحتی در بازارهای رقابتی قابل مبادله خواهدبود و هر مشکلی که از طریق شبکهی انتقال برق به سیستم بازار وارد شود، قابل مدیریتکردن است؛ از سوی دیگر مخالفان اصلاحات، چنین عنوان می کنند که رقابت مؤثر در صنعت برق به دلیل ماهیت ویژه آن(نظیر کششپذیری پایین تقاضا نسبت به قیمت و عدم امکان ذخیرهسازی برق) و همچنین شبکه برق مجزا امکان پذیر نیست.
قابل ذکر است که نتیجه مذاکرات تیم مطالعاتی مشترک در کمیته سه جانبه بیشتر به سمت نظرات و دیدگاه های مخالفان اصلاحات متمایل است تا طرفداران آن.
[۱] - Energy Sector Management Assistance Programme(ESMAP)
[۲] - Steyn
[۳] - Tomain
[۴] - Williams & Ghanadan
[۵] - Arentsen & Kiinneke
[۶] - Whitworth
[۷] - Kamerschen, Klein & Porter
[۸] - Conjectural-Variations
[۹] - Lee & Ahn
